The civil war in Burma goes on. But the government seems powerless to stop
RANGOON, Burma — Here in Rangoon, the never-ending visits of trade delegations, a flurry of bilateral meetings, and a rampant real estate boom still buoy Western optimism about the reforms undertaken by the Burmese government. Out in the countryside, though, the sense of feverish optimism has been dampened by the recent sectarian violence between Burmese Buddhists and Muslims. Elsewhere there's the simmering conflict in Kachin State, which has become a cause célèbre for the country's assertive civil society, a source of embarrassment for the reformist government, and a major question mark over the future role of Burma's powerful armed forces.
The military's commander-in-chief, General Min Aung Hlaing, addressed the country at the Armed Forces Day parade in March, attended for the first time by opposition leader Aung San Suu Kyi, and declared that "the military adheres not only [to] civil and to martial laws and regulations, but also to the Geneva Convention." The problem is that the general's claim ignores the provisions of Burma's 2008 Constitution, which stipulates a leading political role for the armed forces -- not to mention decades of well-documented breaches of international humanitarian law and domestic military law committed by the Burmese military.
Fighting between the Burmese army and ethnic Kachin insurgents has raged in the north of the country since mid-2011, displacing over 100,000 civilians and reportedly generating high government and rebel casualties. Fighting intensified in December, with a rare use of air power by government forces that brought them closer to the rebel stronghold of Laiza astride the Chinese border. In recent weeks, a tenuous ceasefire was agreed though sporadic fighting continues, and there are indications that the Burmese army is using the lull to reinforce and resupply troops in the area under the cover of aid convoys.
Some Western policy analysts and several diplomats in Rangoon suggested that the central orders for the offensive did not come from the president's office, and some Western observers have told me in private conversations that a "rogue commander" was at work, out of the control of the president and commander-in-chief. Continued army operations were cast as "defensive actions," interpreted liberally from the president's orders by troops on the ground, even as the speaker of the lower house of the national parliament and former general Thura Shwe Mann and members of the Burmese parliament were calling for the fighting to be stopped. The confusion begs the question: If the president's frequent calls for a ceasefire haven't been heeded, then who really controls Burma's military?
A close reading of the 2008 constitution makes clear that the president and the parliament have only tenuous control over the military; they have, indeed, no real control at all. Claims that Thein Sein is trying to "rein in" the army or bring them under "civilian control" are disingenuous: He cannot constitutionally rein in an institution over which he has no authority. Chapter Five of the constitution vests most of the power to make national security decisions, or "appropriate military action," in the National Defense and Security Council. Little is known about the internal operations of this 11-member council. Six members are serving military officers: the commander-in-chief of the defense services General Min Aung Hlaing and his deputy, the minister of defense, the military-appointed vice-president (Burma has two vice-presidents), and ministers of border affairs and home affairs. Among the five ostensibly civilian members, there are four who are former military officers, including the president, the minister for foreign affairs, the civilian appointed vice-president, and the speakers of the upper and lower houses of parliament, including Thura Shwe Mann, himself a prominent commander from offensives against Karen insurgents in the 1990s.
The Burmese military has further powers. The constitution gives it control over its budget, recently estimated at one-fifth of government expenditure (far more than health and education combined). It maintains immunity from the civilian justice system. And it is empowered by the vaguely worded directive that the "Defense Services shall take the lead in safeguarding the Union against all internal and external threats." The president appoints the commander-in-chief of the military, but only following the "proposal and approval" of the National Defense and Security Council.
These are extraordinary powers for any military, but hardly surprising given that the current generation of Burmese civilian leaders was instrumental in drafting the constitution precisely to preserve the influence and immunity of the Burmese military. So there is no constitutional basis for assuming that the president has any serious power to control the everyday operations of the army. Even Aung San Suu Kyi, who has received mounting criticism for her failure to speak out on abuses in the Kachin conflict, noted in January that "if the commander-in-chief did this [military offensive] on his own judgment, I must say that according to our current constitution he is entitled to do so."
Burma's parliament recently announced the formation of a constitutional review mechanism, passed unanimously by the bicameral national assembly. The increasingly influential speaker of the lower house, Thura Shwe Mann, stated, "[i]t is natural that any law, however perfect it may be, will need to be adjusted, according to changes over time, when it is found to be inappropriate for internal and international political, social and economic conditions," a decidedly brazen statement from a leading figure of the military who drafted the constitution. The issues tackled by this new review board will likely look at ethnic issues arising from the nascent ceasefire process as ethnic leaders voice objections to provisions in the charter, and restrictions that preclude Aung San Suu Kyi from running for president. The powers of the military are still largely a taboo subject in Burmese politics, and it is unlikely that parliament, at least ahead of the 2015 elections, will attempt to unravel the authoritarian threads running throughout the constitution and unsettle the military.
There is also little basis to conclude that local commanders, enraged by high casualties to their own forces (possibly in the thousands), somehow acted on their own initiative and undertook a major offensive against the Kachin insurgents -- an argument that seems designed to shield the president from the mounting opprobrium from ongoing hostilities and abuses. The use of airstrikes, including by Russian manufactured Mi-24 attack helicopters and Chinese-supplied light aircraft, has been rare in Burma's civil wars. And the last offensive deployment of forces this size -- an estimated 1,500 heavy mortar rounds were fired one day in January -- took place during the battle for Sleeping Dog Mountain in Karen State in 1992. Sustained use of air power, based in central Burma, and the rotation of division-size infantry units from throughout the country, simply cannot be ordered by a local commander. The escalation of fighting over the past three months could only have occurred with the approval, if not on the orders, of the central War Office in Naypyidaw, the capital.
By claiming that the Burmese leadership is not responsible for the major military operations in Kachin State, some military analysts and academics have sought to deflect blame from senior commanders for ongoing laws-of-war violations. But abusive behavior by the Burmese military in counter-insurgency operations -- characterized by attacks on civilians, murder, torture, forced labor, use of child soldiers, and destruction of civilian property -- has been well-documented for decades. International law holds commanders responsible for the actions of their troops when they knew or should have known of war crimes and take no action to prevent or punish those committing them.
Constitutional issues aside, no one should be surprised that the government's recent reform efforts have barely touched the army. It will probably be very hard to find former senior military officers in the government with clean hands after decades of dirty civil wars and the repression of popular uprisings. President Thein Sein was himself a regional commander in northeastern Burma from 1999 to 2002, where he commanded large-scale operations against ethnic Shan rebels. They are the product of a system that has changed little in an era of reform.
There are growing calls for engagement with Burma's military, particularly by Australia, which recently announced a resumption of limited military engagement, and increasingly the United States. Such contacts are likely, however, to be confined to discussions on rules of engagement, compliance with international humanitarian law, and basic logistics to reduce the military's reliance on forced labor. The International Labor Organization (ILO) reached an important joint strategy plan with the Burmese army in July 2012, in which it promised to eradicate forced labor and associated abuses, such as use of child soldiers and the widespread practice of "self-sufficiency" -- essentially a license to plunder, tax, appropriate land and livestock and use civilians as a financial resource. Any engagement with the army could well use the ILO's efforts as a starting point for principled and productive engagement.
But the central challenge to Burma's reform is to bring the country's military under genuine central government control. Amending the constitution so that the army is obligated to do what the government tells it to do is a crucial step. Only then will there be hope that future elected leaders will have the authority and power to ensure civilian control over national defense -- and ultimately democracy in Burma.
لقد حان الوقت للرئيس بورما على العمل
الحرب الأهلية في بورما تطول. لكن الحكومة يبدو عاجزا عن وقفها.
رانجون، بورما - هنا في رانغون، ومرة لا تنتهي أبدا من الوفود التجارية، موجة من الاجتماعات الثنائية، والطفرة العقارية لا تزال متفشية العوامة التفاؤل الغربية حول الإصلاحات التي قامت بها الحكومة البورمية. في الريف، على الرغم من الشعور بالتفاؤل محموم وقد تضاءلت بسبب العنف الطائفي الأخيرة بين البورميين البوذيين والمسلمين. في مكان آخر هناك النزاع الدائر في ولاية كاشين، الذي أصبح شهيرا للمجتمع في البلاد حزما المدني، مصدر احراج للحكومة إصلاحية، وعلامة استفهام كبيرة على الدور المستقبلي للقوات المسلحة قوية في بورما.
الجيش قائد العام للقوات المسلحة، الجنرال مين أونغ هلاينغ، موجهة البلاد في موكب عيد القوات المسلحة في شهر مارس، وحضر لأول مرة من قبل زعيمة المعارضة أونغ سان سو كيي، وأعلن أن "تلتزم العسكرية ليس فقط [في] المدني والقوانين واللوائح الدفاع عن النفس، ولكن أيضا لاتفاقية جنيف. " والمشكلة هي أن ادعاء العام يتجاهل أحكام بورما دستور عام 2008، الذي ينص على دور سياسي قيادي للقوات المسلحة - ناهيك عن عقود من انتهاكات موثقة جيدا للقانون الإنساني الدولي والقانون العسكري المحلي التي ارتكبها الجيش البورمي.
القتال بين الجيش البورمي والمتمردين كاتشين العرقية احتدم في شمال البلاد منذ منتصف عام 2011، وتشريد أكثر من 100،000 من المدنيين وورد توليد الحكومة العالية والخسائر في صفوف المتمردين. احتدام القتال في ديسمبر، مع استخدام نادر للقوة الجوية من قبل القوات الحكومية التي جلبت لهم أقرب إلى معقل المتمردين في Laiza المجاورة للحدود الصينية. في الأسابيع الأخيرة، تم الاتفاق على وقف إطلاق النار الهش على الرغم من القتال المتقطع مستمر، وهناك دلائل تشير إلى أن الجيش البورمي يستخدم التهدئة لتعزيز وإعادة إمداد القوات في المنطقة تحت غطاء من قوافل المساعدات.
واقترح بعض المحللين السياسيين الغربيين وعدد من الدبلوماسيين في رانغون أن أوامر المركزية للهجوم لم يأت من مكتب الرئيس، ولقد قال بعض المراقبين الغربيين لي في المحادثات الخاصة أن "قائد المارقة" كان في العمل، للخروج من سيطرة الرئيس والقائد العام للقوات المسلحة. ويلقي عمليات الجيش المستمرة باسم "الإجراءات الدفاعية،" تفسير متحررا من أوامر الرئيس من قبل القوات على الارض، حتى رئيس مجلس النواب في البرلمان الوطني وثورا العام السابق شوي مان وأعضاء البرلمان البورمي كانوا يطالبون إلى أن توقف القتال. الارتباك يطرح السؤال: إذا لم تذعن للنداءات الرئيس المتكرر لوقف إطلاق النار، ثم الذي يسيطر حقا العسكرية في بورما؟
قراءة قريبة من دستور عام 2008 يجعل من الواضح أن الرئيس والبرلمان لا تملك إلا سيطرة ضعيفة على الجيش؛ لديهم، في الواقع، أي سيطرة حقيقية على الإطلاق. المطالبات التي ثين سين يحاول "كبح جماح" الجيش أو جعلها تحت "السيطرة المدنية" هي مخادع: أنه لا يمكن كبح دستوريا في مؤسسة أكثر من الذي ليس لديه اي سلطة. الفصل الخامس من الدستور سترات معظم السلطة لاتخاذ قرارات الأمن القومي، أو "العمل العسكري المناسب،" في الدفاع الوطني ومجلس الأمن. ولا يعرف سوى القليل عن العمليات الداخلية لهذا المجلس من 11 عضوا. ستة أعضاء يخدمون ضباط الجيش: القائد العام للقوات المسلحة للدفاع الخدمات العامة مين أونغ هلاينغ ونائبه، ووزير الدفاع، والتي عينها الجيش نائب الرئيس (بورما له نائبين للرئيس)، ووزراء من الحدود الشؤون والشؤون الداخلية. من بين الأعضاء الخمسة مدني ظاهريا، هناك أربعة الذين هم ضباط الجيش السابق، بما في ذلك الرئيس، وزير الخارجية، نائب الرئيس المعين المدنيين، والمتحدثين من المنازل العليا والسفلى من البرلمان، بما في ذلك ثورا شوي مان، نفسه وهو قائد بارز من الهجمات ضد المسلحين كارين في 1990s.
الجيش البورمي يتمتع بسلطات أخرى. الدستور يعطيها السيطرة على ميزانيتها، قدر مؤخرا في خمس الإنفاق الحكومي (أكثر بكثير من الصحة والتعليم مجتمعين). فإنه يحافظ على حصانة من القضاء المدني. ويحق لها حسب تعليمات غامضة الصياغة أن "خدمات الدفاع تتخذ زمام المبادرة في الحفاظ على الاتحاد ضد جميع التهديدات الداخلية والخارجية." ويعين رئيس الجمهورية القائد العام للقوات المسلحة من الجيش، ولكن بعد "الاقتراح وموافقة" لجنة الدفاع الوطني ومجلس الأمن فقط.
وهذه هي صلاحيات استثنائية لأي عسكري، ولكن نظرا المستغرب أن الجيل الحالي من القادة المدنيين البورمية كان له دور أساسي في صياغة الدستور على وجه التحديد للحفاظ على النفوذ والحصانة من الجيش البورمي. لذلك ليس هناك أساس دستوري لافتراض ان الرئيس لديه أي قوة خطيرة للسيطرة على العمليات اليومية للجيش. حتى أونغ سان سو كيي، الذي تلقى انتقادات متزايدة لفشلها في التحدث عن انتهاكات في الصراع كاشين، لوحظ في يناير كانون الثاني ان "إذا كان القائد العام للقوات المسلحة فعل هذا [العسكرية الهجومية] على حكمه، وأنا يجب أن أقول أنه وفقا للدستور الحالي لدينا يحق له القيام بذلك ".
البرلمان في بورما قد أعلنت مؤخرا عن تشكيل آلية المراجعة الدستورية، أصدر بالإجماع من قبل الجمعية الوطنية من مجلسين. وذكر المتحدث مؤثرة على نحو متزايد من مجلس النواب، ثورا شوي مان،، "[أنا] T من الطبيعي أن أي قانون، ومع ذلك قد يكون من الكمال، وسوف تحتاج إلى تعديل، وفقا للتغيرات مع مرور الوقت، عندما تم العثور على أن تكون غير ملائمة للظروف السياسية والاجتماعية والاقتصادية الداخلية والدولية "، بيان قحة ريب من القيادي البارز في الجيش الذين صاغوا الدستور. والقضايا التي تناولتها هذه اللوحة استعراض جديد المحتمل النظر في القضايا العرقية الناشئة عن عملية وقف إطلاق النار الوليدة كقادة العرقية اعتراضات صوت إلى الأحكام الواردة في ميثاق الأمم المتحدة، والقيود التي تحول دون أونغ سان سو كيي من الترشح للرئاسة. صلاحيات الجيش لا تزال إلى حد كبير من المحرمات في السياسة البورمية، وأنه من غير المرجح أن البرلمان، على الأقل قبل الانتخابات عام 2015، ومحاولة لكشف المواضيع الاستبدادية تشغيل في جميع أنحاء الدستور وزعزعة العسكرية.
وهناك أيضا أساس قليلا إلى الاستنتاج بأن القادة المحليين، أغضبهم خسائر كبيرة للقوات الخاصة (ربما بالآلاف)، تصرفت بطريقة أو بأخرى من تلقاء أنفسهم، وتعهدت هجوما كبيرا ضد المتمردين كاشين - حجة أن يبدو مصممة لحماية الرئيس من الازدراء متزايدة من الأعمال العدائية والانتهاكات المستمرة. وقد تم استخدام الضربات الجوية، بما في ذلك مروحيات Mi-24 هجوم المصنعة الروسية والطائرات الخفيفة الصينية الصنع، ونادرة في الحروب الأهلية في بورما. ونشر الهجوم الأخير من قوات بهذا الحجم - ما يقدر ب 1،500 قذيفة هاون ثقيلة اطلقت يوم واحد في يناير - وقعت أثناء المعركة من أجل النوم جبل الكلب في ولاية كارين في عام 1992. استخدام المستدام للقوة الجوية، ومقرها في بورما الوسطى، وتناوب وحدات المشاة بحجم الشعبة من جميع أنحاء البلاد، وببساطة لا يمكن أن يؤمر من قبل قائد محلي. تصاعد القتال على مدى الأشهر الثلاثة الماضية لا يمكن إلا حدثت بموافقة، إن لم يكن بناء على أوامر من مكتب الحرب المركزية في نايبيداو، العاصمة.
من خلال الزعم بأن القيادة البورمية ليست مسؤولة عن العمليات العسكرية الرئيسية في ولاية كاشين، وقد سعى بعض المحللين والأكاديميين العسكرية لابعاد التهمة عن قادة كبار عن انتهاكات لقوانين الحرب الجارية. ولكن السلوك التعسفي من قبل الجيش البورمي في عمليات مكافحة التمرد - التي تتميز الهجمات على المدنيين، والقتل، والتعذيب، والعمل القسري، واستخدام الجنود الأطفال، وتدمير الممتلكات المدنية - لقد كان جيدا documented for عقود. القانون الدولي يحمل القادة المسؤولين عن أعمال جنودهم عندما كانوا يعرفون أو يجب أن يعرفوا بارتكاب جرائم حرب وعدم اتخاذ أي إجراء لمنع أو معاقبة من يرتكبونها.
المسائل الدستورية جانبا، لا ينبغي لأحد أن يفاجأ بأن جهود الحكومة الإصلاحية الأخيرة لمست بالكاد الجيش. ومن المرجح أن يكون من الصعب جدا العثور على كبار ضباط الجيش السابق في الحكومة بأيد نظيفة بعد عقود من الحروب الأهلية القذرة وقمع الانتفاضات الشعبية. وكان الرئيس ثين سين وهو قائد إقليمي في شمال شرق بورما 1999-2002، حيث قاد عمليات واسعة النطاق ضد المتمردين شان العرقية. هم نتاج النظام الذي لم يتغير إلا قليلا في عصر الإصلاح.
وهناك دعوات متزايدة للانخراط مع العسكريين في بورما، ولا سيما من جانب أستراليا، التي أعلنت مؤخرا عن استئناف الاشتباك عسكرية محدودة، وعلى نحو متزايد في الولايات المتحدة. ومن المرجح مثل هذه الاتصالات، ومع ذلك، ليقتصر على مناقشات بشأن قواعد الاشتباك، والامتثال للقانون الدولي الإنساني، والخدمات اللوجستية الأساسية للحد من الاعتماد على الجيش على العمل القسري. وصلت إلى منظمة العمل الدولية (ILO) خطة استراتيجية مهمة مشتركة مع الجيش البورمي في يوليو 2012، والذي وعدت به للقضاء على العمل القسري والانتهاكات المرتبطة بها، مثل استخدام الجنود الأطفال وانتشار ممارسة "الاكتفاء الذاتي" - - في الأساس على ترخيص لنهب والضرائب والأراضي الملائمة والثروة الحيوانية والمدنيين استخدامها بوصفها موردا ماليا. يمكن لأي اشتباك مع الجيش استخدام جيدا الجهود التي تبذلها منظمة العمل الدولية كنقطة انطلاق للانخراط المبدئي ومنتجة.
لكن التحدي الرئيسي للإصلاح في بورما هو جلب العسكرية في البلاد تحت سيطرة الحكومة المركزية حقيقية. تعديل الدستور بحيث يلتزم الجيش ليفعل ما يقول على الحكومة أن تفعله هو خطوة حاسمة. عندها فقط سوف يكون هناك أمل أن القادة المنتخبين سيكون لديها السلطة والقوة لضمان السيطرة المدنية على الدفاع الوطني - والديمقراطية في نهاية المطاف في بورما.